A la lecture du dernier billet, un lecteur qui se reconnaîtra et que je remercie m’a dit « Tu t’en prends à deux reprises au rapport Draghi mais tu ne dis pas ce que tu lui reproches ». Il ne m’en fallait pas plus. Merci !

[J’en profite pour préciser que vos retours, dont je vous remercie, seront toujours plus que bienvenus et nourriront les réflexions que je partagerai ici. Je ne nomme pas les personnes par principe présumant qu’elles ne veulent pas nécessairement se voir associées à ce qui est écrit ici, mais le ferai avec plaisir si elles le souhaitent. Vous pouvez m’écrire ici.]

Un rapport ou plutôt deux et quelques éléments de contexte

Le rapport Draghi est un rapport publié en 2024 et élaboré par Mario Draghi donc, ancien président de la Banque centrale européenne entre autres choses. Sa mission était d’élaborer un rapport sur la compétitivité en Europe. Le présupposé étant : l’Europe est en situation de décrochage, nous avons besoin d’un choc de compétitivité, merci de nous donner le chemin.

A ses côtés, une autre personnalité non moins éminente, Enrico Letta, était chargée d’élaborer un autre rapport. Son rapport s’intitule Bien plus qu’un marché. Il a été élaboré et publié concomitamment à celui de Draghi. Mais le rapport Draghi s’est bien plus distingué dans les médias en proposant des mesures phares, dont certaines font l’objet de mon courroux.

Parmi ces mesures médiatisées figurent le besoin de simplification, dont le résultat est, entre autres, l’omnibus numérique déjà commenté dans un billet précédent (un autre à venir sur l’omnibus IA), ou encore le besoin d’investir des sommes astronomiques dans nos infrastructures technologiques. Le chiffre de 800 milliards d’investissements requis par an pour nos technologies de pointe a ainsi beaucoup circulé. Comme si notre avenir se jouait là : dans un investissement inaccessible dans des technologies que l’on manque de débattre et d’orienter démocratiquement. J’y reviendrai. Je pensais pouvoir le traiter ici aussi, mais ce billet s’avère déjà trop long.

Comment un seul homme pourrait donner une vision légitime pour un continent et ses 500 millions d’habitants ?

En amont des prescriptions de Draghi, mon premier reproche s’applique au processus en lui-même. Penser qu’un homme peut donner une vision pour l’Europe entière est un sujet en soi. Évidemment, il n’a pas travaillé seul, évidemment il a auditionné, évidemment il a travaillé sur des idées déjà là, mais tout de même. Tout travail de projection dans l’avenir ne peut être soutenu par les institutions européennes s’il n’est pas le fruit d’un débat, d’une construction plurielle et ouverte.

La liste des personnes remerciées ou auditionnées qui ouvre le rapport est assez illustrative d’un processus accaparé par quelques-uns (ou plutôt par un très grand nombre d’entreprises relativement aux organisations représentant des personnes physiques). Sur ce point, le rapport Letta me semble plus précautionneux en mettant en avant une élaboration collective à l’échelle européenne. Mais en atterrissant sur des recommandations tout aussi problématiques.

On pourra toujours me dire que les questions de compétitivité ne sont pas des questions de citoyenneté. Mais quand on parle d’énergie, de minéraux, de numérique et donc d’IA, nous parlons bien de questions hautement structurantes pour les citoyens. Surtout quand il s’agit d’argent public, de soi-disant simplification des règles adoptées démocratiquement et surtout d’une vision pour un continent. Les questions tranchées par le rapport Draghi sont hautement politiques et leur peu de prise dans la réalité des décisions publiques vient aussi du fait de cette confrontation.

Inéluctablement, vient le moment où la vision d’un seul homme, que beaucoup idéalisent beaucoup trop, doit faire face à une réalité. C’est là que le soufflet retombe car les projections n’ont pas de prise sur la réalité. Non nous n’avons pas 800 milliards à investir par an dans les secteurs fléchés par Mario Draghi. Rien que ça. Donc, aux personnes qui implorent nos gouvernements de suivre la voie ouverte par Draghi et qui se plaignent de son manque de mise en œuvre, j’aurais tendance à répondre que la méthode de départ détermine le point d’arrivée. Ca tourne en vase clos. Et sans surprise on retombe sur des marottes que l’on se traine depuis des décennies, comme la perspective d’un marché unique des télécommunications.

La marotte du marché unique des télécommunications

Quand on déambule dans le domaine des affaires européennes dédiées aux télécoms ou au numérique depuis une petite vingtaine d’années et qu’on s’apprête à lire un rapport sur la compétitivité en Europe, on sait globalement ce qu’on va trouver. On peut être surpris certes, on est toujours prêts à l’être, mais on peut aussi prendre quelques paris. De toute évidence, quand ces rapports ont été publiés, je n’ai pas été surpris.

La première idée non-surprenante, que je réprouve totalement – et que l’on retrouve aussi bien dans le rapport Draghi que dans le rapport Letta (où elle est d’ailleurs développée de manière bien plus extensive aux pages 53 à 61) – est un gimmick du secteur des télécommunications : parce que nous n’aurions pas de marché unique des télécommunications, nos acteurs nationaux ne pourraient pas grandir ou fusionner, donc ils ne pourraient pas innover, etc. etc. La faute à des règles hétérogènes différentes d’un pays à l’autre, à un trop grand nombre d’autorités compétentes et puis à un trop plein de règles tout court.

Cette idée, très présente dans le discours des opérateurs historiques (les anciens monopoles qui défendent toujours leur place), j’ai déjà eu l’immense plaisir de la combattre depuis les rangs des autorités françaises, il y a…10 ans. A l’époque, mais comme d’autres personnes 10, 20, 30 ans auparavant, l’idée fixe était de faire du marché des télécoms un marché encore plus unifié qu’il ne l’est aujourd’hui. Pour cela, il fallait destituer les autorités nationales de capacités d’adaptation de règles, déjà très harmonisées, au regard des circonstances nationales. Naturellement on se doute de la suite : qui dit règles homogénéisées dit dénominateur commun et dit donc réduction de la surface d’intervention de l’autorité publique sur le marché. Or, or, or.

Retour sur le cadre européen de régulation des télécoms

Or, ce n’est pas comme ça que ça marche. Ce qui fait une des forces du cadre européen des télécoms aujourd’hui, c’est de fonctionner de manière fédérée. Le cadre réglementaire européen actuel établi dans le Code européen des communications électroniques est le fruit d’une longue histoire démarrant dans les années 80. Pour le décrire très (trop) rapidement, il :

• fixe des objectifs communs (connectivité, marché intérieur, protection des consommateurs, concurrence),
• définit une méthodologie commune pour remédier aux problèmes rencontrés (identifications des problèmes rencontrés, puis de l’entreprise ou des entreprises à réguler, et enfin des remèdes à appliquer)
• établit une boîte à outils de remèdes dans lesquels les autorités nationales peuvent piocher pour les appliquer sous le contrôle des autres autorités européennes compétentes, du juge, de la Commission européenne, en lien avec le secteur, aux entreprises auxquels ils doivent être appliqués et pour une période limitée dans le temps de 3 à 5 ans.

Les atouts d’une l’approche « fédérée » dans les télécoms

La richesse de ce cadre est d’être l’incarnation exacte de ce à quoi peut ressembler une Europe fonctionnant de manière fédérée offrant un équilibre entre unité et diversité (notre devise européenne finalement): il poursuit des objectifs communs, offre un mode de fonctionnement partagé et laisse aux autorités nationales compétentes la capacité de s’adapter à leurs contraintes.

Ainsi, les autorités nationales peuvent prendre en compte les dynamiques de marché, leur histoire, les besoins locaux des consommateurs dans les différentes zones du territoire et qui émanent d’un fait déterminant : la géographie. Déployer un réseau dans les Alpes, ce n’est pas pareil que de le déployer dans un plat pays. Tirer de la fibre à Paris n’obéit pas aux mêmes règles qu’à Madrid. Investir dans la fibre dans un pays qui n’a que du cuivre ne revient pas au même que d’investir dans un pays qui n’a pas de câble (les réseaux câblés dans lesquels ont investi très tôt certains États ont permis plus tôt d’atteindre des vitesses de transmission plus rapides).

Lorsque l’on négociait le Code européen des communications électroniques, la Commission européenne (qui n’est pas la même qu’aujourd’hui, il y a prescription) avait publié un feuillet comparant le marché US avec le marché européen, avec des petits drapeaux etc. pour démontrer de manière parfaitement fallacieuse que le marché US était un marché plus unifié avec des acteurs plus importants et que donc c’était une richesse sur laquelle nous devions nous caler. Il avait pu leur être opposé que, non, ce n’était absolument pas le cas, nous avions autant de gros acteurs en Europe, voire plus gros qu’aux US, avec une empreinte européenne. Pensez aux Orange, DT, BT, Telecom Italia, Vodafone, Telefonica, etc.

A l’inverse, les rapports Draghi et Letta rappellent uniquement le chiffre de 100 opérateurs télécoms dans toute l’Europe. Si bien qu’au lieu de donner une vision pour l’avenir, ils rejouent une bataille que l’on a déjà gagnée sur des arguments plutôt légitimes. Désormais, ils nous forcent à perdre du temps pour rejouer la même discussion, alors que franchement tout le monde est fatigué de répéter la même chose. Et c’est peut-être ce qui fait qu’ils gagneront. Nous n’avons pas les moyens de supporter notre usure. Les opérateurs historiques, si.

Ne pas tout mélanger

Mais le point le plus important n’est pas tant de savoir si nous avons d’aussi gros opérateurs que les américains. La question est peut-être plus de savoir pourquoi nous en sommes toujours à chercher des géants, comme si c’était notre seul salut. On comprend l’idée qu’il faille s’assurer un petit oreiller quand on investit dans des infrastructures aussi décisives pour le pays ; ou encore l’idée de bénéficier d’infrastructures fiables pouvant faire face aux imprévus. Nous avons fait le choix d’opérer ces développements par la rencontre des financements privés et publics, soit, nous devons assumer d’assurer aux acteurs privés les moyens nécessaires à l’entretien et à l’évolution de ces infrastructures.

Mais le refrain consistant à dire que les opérateurs télécoms devraient pouvoir devenir de très grands acteurs de sorte à pouvoir innover sur des domaines nouveaux n’a jamais fait ses preuves, y compris aux Etats-Unis, si souvent pris comme un point de référence par le passé.

Et d’ailleurs si nous voulons nous comparer avec les Etats-Unis, non seulement nous avons de bien meilleurs réseaux qu’eux, de meilleurs prix, une meilleure qualité de service, mais nous avons aussi le même problème, si on considère que c’en est un : aucun acteur des télécoms aux Etats-Unis comme en Europe, n’a fait ses preuves en dehors des télécoms purs. Mais, ce n’est pas un reproche, on ne peut pas tout faire dans la vie.

Un argument alors déployé est que les acteurs du numérique comme les Big Tech ont la capacité d’innover librement, de conquérir des marchés et de réduire les opérateurs télécoms à un rôle de simple fournisseur de gros d’infrastructures bientôt court-circuités par les Big Tech. Là-dessus, il faut distinguer les causes de ce possible mouvement qui sont très nombreuses. Mais le fait d’avoir laissé entrer les Big Tech dans les box internet des Français est un choix des opérateurs, pas des régulateurs. Au contraire. Et ce n’est pas une fatalité économique. Demandez aux Européens s’ils veulent ou non Google dans leur box, je ne suis pas sûr que la réponse soit majoritairement positive.

Il y a dix ans, la Commission avait enlevé les petits drapeaux US sur sa communication tant ils étaient gênants. Nous avions alors obtenu la sauvegarde d’un cadre européen soutenant une approche que je qualifie donc de fédérale. Le rapport Draghi, repris partout encore littéralement aujourd’hui, mentionne les 100 lois du numériques et les 270 autorités compétentes en matière de numérique partout en Europe comme un problème devant être résolu de manière radicale: que les autorités publiques nationales abandonnent leur rôle dans la construction du marché, soit ce qui a fait le succès des télécoms en Europe en comparaison avec les Etats-Unis par exemple. Et il n’est pas certain que les acquis du passé survivent au nouveau Digital Network Act, appelé de ses voeux par le rapport Draghi et actuellement en cours de négociation.

Au-delà des batailles du passé, mais qui sont aussi des batailles du présent, pourquoi est-ce important d’en parler pour nourrir d’autres conversations ? Parce que ce type de réflexes pavloviens allant vers l’abandon de tout rôle des autorités publiques dans la construction des marchés nous bride aussi quand on en vient à envisager des scénarios applicables à la régulation des Big Tech notamment. La complainte des 100 lois et 270 autorités s’applique tout autant aux télécoms qu’au numérique en général. Elle nous prive d’un avenir ouvert.

La nécessité d’une approche fédérée pour réguler les Big Tech

Aujourd’hui, nous aurions donc 100 lois et 270 autorités dans le numérique selon le rapport Draghi, qui se réfère à un travail fait par Bruegel. Que veut dire un tel nombre? Ceux qui s’en plaignent le plus sont les Big Tech et elles s’en sortent pourtant beaucoup trop bien.

Comment s’en sortent-elles ? En étant établis en Irlande, pour des raisons fiscales et réglementaires très désagréables. Car, en effet, des règlements comme le RGPD et tant d’autres de ces 100 lois confient leur mise en œuvre à l’État d’établissement des entreprises quand bien même celles-ci fournissent leur service partout en Europe. C’est en gros ce qu’on appelle le principe du pays d’origine.

Si bien que les autres États membres, ceux où le service est fourni, dont la France, ont très peu leur mot à dire sur ces entreprises-là et que rien ne se passe pour ainsi dire. On pourra toujours crier au trop de règles, en fait c’est absurde, elles sont très peu appliquées là où on s’attend qu’elles le soient.

Et c’est donc sur l’acquis de cette mauvaise expérience que, lorsque le DSA et le DMA ont été élaborés, le choix a été fait de confier la supervision des Big Tech à…la Commission européenne. Ce qui est pour le moins compliqué, tant pour elle que pour tous les citoyens. Elle se trouve présentement engouffrée dans des tunnels de mise en œuvre avec très peu de moyens. On se trouve dans une situation intenable où X écope de seulement 120 millions d’amende, dont ils font appel et surtout sans avoir eu à mettre en oeuvre le moindre remède structurant.

A l’inverse, l’approche fédérative aurait permis de capitaliser beaucoup plus sur les compétences et la force de travail des autorités nationales. Mais il n’en a pas été décidé ainsi. Et le tropisme de la Commission européenne, gardienne des traités et du droit de l’Union en général, n’est pas d’aller au-delà de la lettre des textes sur la table.

On se retrouve donc dans une situation où, tout comme pour le RGPD finalement, les Big Tech peuvent bien se plaindre mais s’en sortent à trop bon compte. Et c’est aussi pour ça que les rapports Draghi et Letta sont un très mauvais signal. Non seulement parce qu’ils remettent une pièce dans la machine du marché unique des télécoms, mais surtout parce qu’ils laissent entendre que l’approche fédérative serait à éviter. Là où c’est exactement l’inverse.

En cela, les rapports Draghi et Letta ne sont pas seulement une hérésie empirique et historique. (Et je dirais bien civilisationnelle puisque c’est la nature, fédérale ou centralisée, de l’Union européenne qui est en cause.) Ces rapports empêchent aussi de penser l’architecture de régulation fédérée pertinente des Big Tech. Et je n’avais pas encore vu les choses sous cet angle mais, en réalité, en voulant défendre les opérateurs télécoms pour leur permettre de rivaliser avec les Big Tech, ces rapports font le jeu des Big Tech en nous empêchant de mettre en avant une organisation institutionnelle bien plus optimale.

Voilà pour le premier point sur le rapport Draghi, j’en avais promis trois, mais pour notre bien-être à tous, je m’arrête ici pour ce premier volet d’une série à venir (un autre post au moins) sur le rapport Draghi.